在我国，日趋完善的法律法规和大量的规范性文件，对居委会性质、地位、作用、职责等方面做了较好的界定，基本理顺了居委会与党组织、政府和其他非政府组织的关系。此外，由社区制定的一定数量的居民公约和自治章程，对居民参与自治的原则、自治权利和义务，对居委会的产生、构成、运行等方面做了相对补充性的规定，为实现居委会的法理价值提供了有力保障。但是，居委会法治的实然状态与法理上的应然状态依然差距很大。
　　我们必须也只有正视这些不足，建立并完善有关居委会自治的法律，才能有的放矢的促进居委会自治。
　　一、居委会自治的实然状态
　　一)政府对居委会自治的阻却居委会被行政催生后，从建国初期的辅助行政，到文革期问被行政控制、改革开放之初的全面行政化，再到现在的准行政化，正是强势政府自觉、不自觉的阻却，成为居委会不能实现法理自治的主要外因。政府侵害?的主要表现有：
　　对居委会自治章程或居民公约制定的控制制定并执行自治章程或居民公约是社区居民整体意志的体现，是社区自治的标志。然而，由于居委会的“设、撤、调整”都是由政府统一运作，无须登记，自治章程顿显无关紧要，以致目前大部分居委会自治章程缺失。现存的部分社区自治章程或居民公约，～般也都是由街道办事处制定或修订的，居民被剥夺了制定权，说明了政府对社区和居委会自治的范围界定和控制程度。
　　对居委会组织、人事管理权的侵犯法律规定居委会的工作人员由居民会议选举产生，居民会议有权撤换和补选其成员，但在实际中，政府主导了社区选举：政府确定候选人资格；党组织考察和选定，然后再提交居民会议选举，而且多采取问接选举和等额选举方式。还有“街聘民选”，或直接从街道机关选派，或从应届大中专毕业生中选拔等，甚至基层政府可以随意撤换居委会成员。选举成了一种形式。同时，法律规定政府拥有居委会的“设、撤、调”权，这样更放任了政府行为，从根本上改变了居委会自治组织的性质和功能。
　　对居委会经费财产的控制法律规定居委会的工作经费和成员生活补贴的范围、标准和来源，由基层政府规定并拨付；经居民会议同意，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。实际上，居委会经营的项目收入并不固定，而且一些基层政府的办公经费也不足，对于原本属于支持居委会的经费预算多数给予截留，而不能及时、足额下拨。即使拨付有时还附加替代基层政府创建政绩的条件，用途并非全是为了社区的公共事务。就居委会而言，“拿谁的钱为谁办事”，成为政府机关和社区自治组织成员的共识，自然从工作上依附于政府，丧失自治。
　　从决策上控制居委会的行为现实中，居民会议对社区公共事务的决策、监督权受到来自政府行政机构的强烈冲击，政府通过控制或越过社区居民会议对居委会发号施令，摊派工作。居民会议一年也召开不了几次，即使召开，也基本上形不成决议，完全成了政府、党组织或居委会的“代表会议”，居委会成了受政府和党组织支配并向其负责的“执行机构”。
　　通过考核、奖励和监督机制对居委会控制实践中，政府能对居委会的工作全方位考核、评比，且比社会的考核与评价重要的多，当政府与社区评价结果发生冲突的时候，居民的考核结果就显得软弱无力，对此居民没有了发言权。同时，无论是物质的还是精神的激励，也全部来自政府。居委会成员达不到政府标准就可以被辞掉。在法定的指导与被指导关系异化为领导与被领导的关系后，居委会成了“政府激励型”的组织，成了政府直属机构，进而政府也演变为监督居委会运行的唯一力量。
　　居民、居民会议及其他组织对居委会自治的舍弃居民参与社区事务缺乏一套规范详细、操作性强的程序或规定作支撑，具有较大的随意性。居民会议很少召开。即使召开，在基层政府和居委会的干涉下，也很难形成体现居民意志的决议，多数是布置、传达政府有关部门的工作部署和要求。对于社区公共事务和公益事业的决策和执行，对于社区建设与治理规划的制定与执行，对于政府的行政管理活动和公共服务的提供等很少参与。
　　三)居委会自治的自我放任目前居委会也有一定自治倾向，但由于各种权益资源、收益几乎全部来自政府。主动服从与自治“对抗”，对居委会及其工作人员会有相反的效果。于是，趋利弊害的本能使其自觉依附政府及其机构。对于政府侵害居民利益的行为不愿也不敢制止甚至参与其中，以致于居委会自治功能严重偏离、衰退和扭曲，无法满足社区居民的需求和期望。
　　而且，法律规定居委会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业。于是，居委会利用在社区独特的政治、社会优势，与业主委员会等其他市场主体争利，从而产生矛盾，妨碍了自治权性质的纯洁性和执行性，进而冲淡自治。另外，居委会工作人员的综合素质也成为居委会自治的最大障碍之一。他们的思想品德、科学文化、工作能力、年龄等方面都成为居委会自治的制约因素。
　　二、居委会自治实然状况的透析一)居委会自治的立法缺陷、‘居民委员会组织法》规定的抽象化与笼统化限于当时法制的现状，我国《居民委员会组织法》最初是比照《村民委员会组织法》制定的训，忽略了居民和村民的差异。我国社会经过近二十年的解构与重构，在调整社会关系时，原条文的规定要么空白，要么模糊，或者不科学，已经不再适合甚至阻碍居委会的发展。
　　居委会自治权规定的不科学虽然宪法和《居民委员会组织法》明确规定了社区居委会为群众性自治组织，对居委会自治权给予了最高的法律规定，但太抽象和过于原则性，缺乏操作性。对自治的范围、性质没有明确的限定和解释，由此模糊了政府和居委会的关系，为政府从人员安排、经费来源、监督考评、工作方式等方面控制居委会留下了孔隙。
　　政府的权限和责任规定不完善法律把政府和居委会的关系定位为“指导与被指导”
　　的关系；并规定居委会的“设立、撤销、规模调整”，其成员的“工作经费”和居委会成员的“生活补贴”由基层政府“规定并划拨”，基层政府培育以居委会为主的社区自治；政府能够要求居委会“协助”做一些行政工作等。而对基层政府如何指导居委会工作、如何收集并反映居委会、居民以及其他自治组织的合理意见与建议等等，都没有规定或规定笼统。居委会和社区党组织的关系规定不明确我国的社区自治不同于西方的社区自治，党是执政党，社区建设必须坚持党的领导．这就需要加强社区党建，把社区自治与社区党建结合起来。但无论是宪法还是法律对居委会和党组织关系都没有规定。直到2004年月12日，中共中央组织部才颁发《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见'，试图通过政策来理顺并调解这一重要关系。但是文件关于社区党组织“职责”的规定相比法律关于居委会“任务”
　　的规定，不仅有诸多重叠，而且对党“领导”的范围、方式等却没有规定。
　　社区居民、居民会议与居委会的关系机制有待细化学术界一谈到自治分权，更多的人想到是国家和社会的分权”，或者中央和地方政府的分权，而不涉及社会内部。实际上，社会内部同样应该进行权利的分化和制衡。
　　譬如，如果杜区内部居委会和其他自治组织没有“分权与制衡”的法制存在，无意中会把居委会装扮成一个“全能”的自治组织。社区就会因为权益交涉机制的缺失。而无法在社区主体间形成利益共同体。居委会和社区内其他利益主体之问的关系现状就是因为法律法规对他们相互问关系界定不准，导致居委会自治的内在资源冲抵消耗，被外来的侵害各个击破。
　　法律没有给予居委会和社区其他自治组织的关系以足够重视法律仅仅规定了居委会和“机关、团体、部队、企业事业组织”的关系，属于“不参加”只“支持”的若即若离式的关系。而对居委会与民间公益组织、志愿者组织、物业管理机构等非政府组织的关系没有规定。毕竟自改革开放以后，各种行业协会、社团等非政府组织发展很快，我国有正式登记成立的全国性社团1712个，地方性社团15万多个，民办非企业单位ll万多个，至于未经合法登记自行成立的社团则更多(可能为正式登记成立的社团的lO倍左右)。161他们都分布在社区，都有社区居民的参与。尽管相当大比例的民间组织其民问性不足、自治性不强，“与政府有过于密切的联系，有的甚至被人们称为‘二政府’，但是，这些非政府组织毕竟在逐步民间化、自治度在逐步提高，逐步成为所在组织成员的真正代言人和权益维护者。在积极参与国家和社会公共事务的决策和执行。参与社区建设，作用越来越大，与居委会有着盘枝错节的联系。但它们之间是“指导”、“管理”、“监督”，还是“支持”、“配合”或其他关系的关系性质，法律法规给予了不应有的遗漏，更不要说具体的运行机制了。居委会和这些组织在自治过程中争权夺利，耗散了宝贵的社区和居委会自治资源，在居委会自治和社区建设中不能形成共治与分享的良性互动。
　　地方性法律规范的不足法律存在缺憾，地方性配套法律规范同样有着不足，没有形成关于居委会自治的结构完整、效力互补、阶位有别的法律法规体系。《居民委员会组织法》颁布之初，各地方政府都争先着手《实施办法》的起草、颁布、实施工作。但各地的《实施办法》存在的主要问题是地方性法规在制定过程中缺乏调研，基本是大最照抄或基本照抄法律条文或把法律条文加以分解和拼凑形成，多为《居民委员会组织法》的翻版。作为实施性法规，对母法条文随意分解、拼凑、删改，将会带来许多问题。
　　规范性文件的混乱法律规定，规范性文件必须依据法律法规而颁发。但我国居委会自治方面的法律法规不完善，并缺失有效的监督审查机制的前提下，抽象行政行为有无限的生存空间。“政出多门”．“红头文件”满天飞，严重侵夺了立法的领域。而且在社区居委会自治过程中，相当一部分规范性文件违背依法行政的基本要求，违规颁发，且在行政的强制执行下，发挥着大于法律法规的实际作用，在某种程度上，加剧了行政干预居委会自治、政策和行政命令代替法律法规的现象，损害了法律的尊严，助长了法律虚无主义。
　　二)执法与守法的双重缺位、社区依法自治观念薄弱缺乏现代法治观念的居民，是居委会自治的民众基壤，由其问诞生的居委会，自然依法自治的观念同样先天不足，缺乏独立的人格特征。同时，工作人员多为离退休居民和下岗职工，自身的素质和能力限制了他们难以“有法必依”，难以在法律法规的调整下，完成自身的角色定位，履行法定的职责，并依法对自治权进行自我救济。相反，他们却会主动背叛法规的定性，寻求来自行政的庇护，维护自己的既得利益。这也是社区其他非政府组织的特点。在这种前提下，居民及其他组织在抵制政府的不法行为，制止居委会的违法行为，保护自己的权利等方面都缺少了价值追求的内在驱动力。
　　政府及其工作人员依法行政意识不足建国以来，政府及其人员长期把法律法规、规范性文件以及党的“红头文件”作为政府行政管理手段，而用法律维护公民权利的意识“相当弱化。”且“实体规范多，程序规范极少。”以至于在国家和社会中法律与政策的关系，“具有界限不明，政策逾越法律、替代法律的特征”。“，即使进入2l世纪，有些官员、法官头脑中的权力意识，“官本位”观念以及“全能政府”下的行为习惯，“也导致他们无视宪法和法律，忽略公民享有的基本权利，‘有法不依、执法不严、违法不究’，出现滥用权力、规避法律、任意侵犯公民权益或者不能向公民提供有力法律救济的现象。”川同时，民主和法律也并非能被所有的政府或者政府中所有的机关和人员去主动的推动实施。
　　毕竟无论是民主还是法治，对政府及其工作人员而言，都意味着增加公务成本，影响行政效率，限制其权力，损失其既得利益。一般“不会主动推动”民主和法治建设，相反，“只要有可能，他们会以种种借口阻止”民主和法治。”“三)居委会自治的监督救济机制缺失“有权利就有救济”。而居委会自治恰恰缺失有力的法制救济措施，对居民参与并监督居委会和政府工作的权利没有规定或空洞模糊，尤其权利被侵害后，缺乏及时、有力救济的实质性规定。譬如，居民及其他自治组织如何监督居委会和政府?何时监督?程序应该如何设计应该是居民最重要的参与权。没有这样的监督权就不能从根本上调动居民及其他自治组织参与社区建设的积极性。姜明安在谈及公众参与权的救济时认为，除了合理、有力的事后救济制度的设计，让“当事人在事中参与而防止侵权发生”更好，毕竟事后救济“一是成本太大，二是有些损害在事后难以弥补，即使事后能弥丰卜显然也比不上当事人在事中参与而防止侵权发生要好。川川如果真能如此设计居委会自治救济的法律制度，无论对居委会，还是社区的居民或组织，以及政府的治理，都不失为一个上策。
　　三、结语法治的标志是“一要有法，二要有良法，三要使法得到有效实行。”在此背景下，我们除了继续培育行政机关人员和居民的法治观念外，还须重视居委会自治方面的法制建设和完善。欣慰的是，《居民委员会组织法》已于年由民政部提交全国人大常委会，十届全国人大常委会第四十次委员长会议将其列为“法律草案或立法时机成熟时安排审议的法律案”。同时，该修正案在全社会受到广泛的关注，并提出了诸多良好建议。有人认为首先要修改名称，因为原名称不利于培育居民的社区认同感和归属感，不利于社区单位与居委会的共驻共建，资源共享；社区的规模须重新界定，不应该再受户数的严格限制；修改之后的法律应该对居民重新界定，对流动人口的权益作出必要的规定，对社区服务细化；而且还应对居委会与基层党组织、法人和其他组织的关系进行必要的规范；此外，对居委会成员的人数、任务、任职期限、任免办法、津贴待遇、办公设施等方面应作出规定；居民会议的组织、职权、任务，居民会议代表的任期、人数、构成、召集入等也应该明确；尤其是要界定居委会和政府之间的关系，严格居委会自治范围，确保居委会依法行使自治权，避免在自治组织内设立行政性机构，明确政府的政能和职责，确立社区行政工作的准入制度，加大居民及居委会参与行政执法的参与深度和广度，加大对行政机构和人员的监督和考评；完善政府社区公共财政的投入机制等等。
　　除了提出《居民委员会组织法》的修改意见外，在社区建设实践中，相关法律的缺失也已成为日益突出的问题。B3J所以，借助此次的修法契机，根据社区建设的需要，有人建议把《居民委员会组织法》改为《社区法》或《社区自治法》，这样既可以免除难以满足其他社区建设方面的需要，也能省去制定相关法律的繁琐。另外最好单独制定一部《居民委员会选举法》，同时，必须对年《街道办事处组织条例》进行修改，对其性质、地位、任务、职能、权限等方面重新作出更明确的规定。不论以上建议能否被采纳，但社区建设及居委会自治的研究已全面展开，法律体系在积极的“立、改、废”中不断完善。